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　　澳門尼斯人遊戲電玩尼斯，威斯尼斯人官方網站，澳門尼斯人遊戲電玩網站，摘要：隨著我國大數據戰略和“互聯網+政務”的順利推進, 政府數據作為最重要的資源日益被重視並得到社會力量的開發利用, 但數據開放過程中的安全風險也日益加劇。為了保證在安全的前提下最大限度地開放政府數據, 對數據開放過程中有可能涉及國家秘密的數據資源進行評判、風險監測以及保護等方面的研究就顯得尤為重要。文章針對當前典型的政府數據開放平台進行調研, 旨在識別國家秘密洩露的風險點並據此提出相應的保護策略。

　　數據開放運動始于美國, 伴隨著一系列政策法規的出台以及數據開放平台“Data.Gov”的上線, 拉開了全球開放數據運動的序幕。2013年7月, 八國集團領導人簽署了《G8開放數據憲章》, 70多個政府和組織加入了這一運動, 確定了開放數據的5個原則。2015年聯合國在制定並最終通過《2030年可持續發展議程》的整個過程中, “及時、可靠和可獲取數據的重要性”這一主題貫穿始終, 其中一項重要的倡議是構建聯合國系統數據目錄項目, 促進聯合國系統各組織公開發布數據。可見, 數據開放運動已經在世界範圍內蔓延開來, 逐漸形成蔚然成林之勢, 得到包括聯合國在內眾多國際法主體的認同。我國也在2010年陸續開始數據開放的相關研究與實踐, 相繼出台了系列的政策和法律法規以促進政府數據開放, 並已取得卓有成效的進展。2017年12月6日, 李克強總理在國務院常務會議上特別強調, “哪些信息不能公開, 哪些信息必須公開, 要建立嚴格的甄別系統。涉及國家安全、個人隱私等數據信息要確保安全, 其他公共信息要依法依規公開”。政府在開放數據的過程中可能涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私, 這也成為各國豁免開放的普遍準則。通過對國內政府數據開放政策與法規的調研發現, 幾乎毫無例外地都包含一個條款, “涉及國家秘密的, 應當遵守有關保密法律法規的規定予以處理”。但是, 均沒有提供具體的依據與方法。根據《中華人民共和國保守國家秘密法》 (以下簡稱《保密法》) 第二條規定, 國家秘密是指“關系國家的安全和利益, 依照法定程序確定, 在一定時間內只限一定範圍的人員知悉的事項”。正因為國家秘密背後的法益為國家安全, 故在政府數據開放過程中對國家秘密的保護及防範洩露就顯得尤為重要。

　　國家秘密關系到國家的安全和利益, 其中國家安全是指國家政權、主權統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態, 以及保障持續安全狀態的能力。簡單來說, 國家秘密與國家領土、主權、經濟、社會、人民、環境、民族與文化等法益密切相關。對于國家秘密的定義, 在學界有三種觀點, 即:形式定義說、實質定義說以及復合說 (形式定義+實質定義) 。形式定義說, 不對國家秘密進行抽象的概括, 而是通過窮盡的方式, 枚舉出國家秘密的範圍;實質定義說, 對國家秘密的定義進行高度概括, 不限定具體的範圍, 讓法官在個案評判時, 發揮一定的自由裁量權進行認定與解釋;復合說為我國《保密法》所採納, 既概括國家秘密的實質特征, 又通過枚舉的方式對範圍加以限定。

　　《保密法》對于國家秘密產生的法定程序、定密主體職責權限和定密責任等沒有具體規定, 以致定密無章可循、隨意定密、因定密主體不明確而產生的定密不當等現象時有發生。實際工作中, 經常按照習慣、憑感覺定密, 保密範圍偏寬, 保密定級偏高, 一方面大大限制了政府信息公開的範圍, 容易造成該公開的信息不公開;另一方面由于國家秘密過多過濫, 反而淡化了人們的保密觀念, 造成該保密的信息保不住。在政府數據開放保密審查過程中, 無論數據生成時、開放時還是拒絕開放後的救濟, 這三個階段所基于的保密審查體系應當是統一的, 所基于的審查標準、原則等核心要素也應是基本一致的。故構建統一澳門尼斯人遊戲電玩網站、嚴格的國家秘密評判體系與認定指標, 是維護國家秘密統一性和權威性的程序保障, 也是政府數據開放過程中準確認定數據是否涉及國家秘密的前提與源頭。筆者依據《保密法》第九條、《保守國家秘密法實施辦法》第四條以及國家保密局印發的《關于國家安全和利益的定義群》等文件制定了國家秘密保密審查指標體系, 具體見表1。

　　表1中的實質要素, 即關系國家安全和利益是國家秘密的本質屬性;形式要素即依照法定程序確定, 可以再細分理解為4個法定, 即定密權限法定、定密依據法定、範圍內容法定和秘密標志法定。時空要素的前半句“在一定時間內”, 說明國家秘密的認定是動態變化的, 隨著時代的發展不斷變化從而以適應新的形勢要求, 後半句“只限一定範圍的人員知悉”, 說明在一定範圍內要採取嚴格的措施來控制國家秘密的知曉範圍。

　　國家保密局曾于1991年出版了《國家秘密及密級具體範圍的規定選編》 (1) 澳門尼斯人遊戲電玩網站、 (2) 兩冊, 選編了《定密範圍的文件匯編》中的大部分文件, 該兩冊書因其本身屬于“秘密級”國家秘密而拒絕對外提供, 無法直接引用參考。故以《保密法》第九條及國務院制定的《保守國家秘密法實施辦法》第四條、關于“關系國家安全和利益”的定義群為核心價值導向, 同時依據國家陸續制定的關于各業務系統國家秘密及其密級具體範圍的92項規定與文件, 制定了國家秘密的認定指標, 具體見表2。

　　依據92項國家秘密相關法規文件, 該認定指標雖列出了所有可能涉及國家秘密的細目, 但將某項數據、信息判定為國家秘密, 仍需根據具體情形等因素來確定。故表2只是標示出極大可能涉及國家秘密或經常性與之競合的細目, 旨在提醒有關方面重點關注這些領域。例如國家安全機關、公安機關、海關的內部秘密, 就相比其他大部分機關的秘密更具特殊性與復雜性, 也是極大可能或經常與國家秘密相交叉、競合。但是, 並非凡是涉及上述細目的數據就一定屬于或將其歸入國家秘密, 而是先將有限的行政資源與精力投入到這些重點領域, 然後行政機關再憑借自身專門的經驗、知識和判斷能力來行使其自有的裁量權, 依據合理的程序和具體實際對其進行綜合判定, 做好相應的準備與措施。

　　利用表2的認定指標, 詳細調研了目前較為成熟的6個政府數據開放平台, 隨機抽取“疑似” (因為當前政府數據開放仍處于公眾媒體倒逼式的被動階段, 政府對于能開放的數據大都傾向不開放, 故邏輯上來看從已開放的數據中找出直接洩露國家秘密的數據幾乎是不可能的) 涉及國家秘密的數據內容案例, 並將所涉及的具體細目標示出來, 如表3所示。

　　從表3可以看出, A7與B2出現的頻次為3, A11、A13、B12出現的頻次為2, 其餘的A2、A3、A8、B4、B8澳門尼斯人遊戲電玩網站、B10出現的頻次為1。需要說明的是, 找尋這些疑似洩密的實例 (風險點) , 目的並非是出于對行政機關的非難或指責, 而是希望最大限度地開放政府數據。因為從理論上來說, 排除掉不能開放的數據後, 剩下的則屬于可以開放的數據。故筆者在統計數據開放平台時, 力求將所有疑似涉及國家秘密洩露的風險點找出, 一是出于更好保護國家安全的考慮, 因為雖然當前的趨勢是最大限度地開放政府數據, 但是當公眾知情權與國家安全發生衝突時, 根據法益位階原則, 對國家安全法益仍應給予更高的關注與謹慎;二是想有針對性地對這些風險點進行後續研究, 以期能制定更加詳盡準確的國家秘密評判指標體系。

　　調研過程中發現, 從當前政府數據開放平台中找到直接洩露國家秘密的數據幾乎不可能, 那麼是否意味著本研究顯得有些多餘?筆者認為, 隨著全球數據開放浪潮的洶湧而至, 中國的數據開放無論從深度還是廣度上都會迎來空前的發展, 所以在當前有限的開放數據平台中找尋不到直接洩露國家秘密的實例, 並不代表未來這樣的事例不會發生。不過, 本文所找尋的實例依然有著一定的事實作為支撐。以最高頻次的A7與B2為例, 該兩細目分別對應的是農業、環保秘密和工程、運輸國內一卡二卡三2020視頻、鐵路秘密。其中A7涉及的第一個實例“上海市農業生物基因資源”, 在2016年曾有一個熱點事件:“農業部發公函要求教育部‘糾正’各地教育部門下文禁止學校食堂採購、使用轉基因油的行為, 農業部以該公函屬于國家秘密文件為由, 拒絕向社會公開。”筆者對此不作價值評價, 只對農業部的決定做事實判斷, “轉基因”既然被官方認為是國家秘密, 那麼與之相關的“生物基因資源”也應得到重點關注。A7涉及的第二個實例, “《上海市環境狀況公報》描述了固體廢物管理國內一卡二卡三2020視頻、輻射安全管理等情況”, 2013年有一個熱點事件:“一律師請求環保部公開‘全國土壤污染狀況調查方法和數據信息’的申請, 環保部以國家秘密為由拒絕公開。”可見, 與之相關的固體廢物澳門尼斯人遊戲電玩網站、輻射安全等環保實例, 也是有涉密的可能。B2涉及的實例, “武漢的鐵路年度貨運量, 年度貨物週轉量、年度客運量國內一卡二卡三2020視頻、年度旅客週轉量”, 有很多學者都認為鐵路與國家主權密切相關, 即“這是通過路權爭奪展現的國家主權的戰爭”。同樣, 其他細目所涉及的實例, 都有很多學者做過相關研究與分析, 故應對這些領域多加防範, 做到未雨綢繆確屬必要國內一卡二卡三2020視頻。

　　注:表3的隸屬平台中SH指“上海市政府數據服務網”, WH指“武漢市政府公共數據服務網”, ZJ指“浙江省政務服務網 (公共數據開放目錄 (省級) ) , BJ指“北京市政務數據資源網”。

　　保密領域的馬賽克理論, 是指一些本身屬非重大信息, 由于可能與其他公開信息結合起來, 從而形成影響國家安全和利益的重要信息, 被有關部門保護起來, 不予公開。表3實例中這些細目所涉及的數據, 基于馬賽克理論, 雖然其本身不足以被認定為國家秘密, 但由于某些機關數據的特殊性, 如果不法分子組織專業研究人員將這些數據和其他數據串聯起來, 加以推測驗證, 難以保證不會對國家安全和社會公益造成潛在的威脅, 雖然這種可能性往往難以證明。當陷入保守使用馬賽克理論與最大限度開放政府數據的兩難境地, 目前可以做的只能是不斷完善國家秘密審查體系。除了馬賽克理論的潛在可能性風險, 政府數據開放中還存在著許多現實性風險, 這種風險貫穿定密、保密、審密、洩密後救濟等工作的始終。

　　《國家秘密定密管理暫行規定》第三章第十四條規定:“機關、單位負責人為本機關、本單位的定密責任人, 對定密工作負總責。根據工作需要, 機關、單位負責人可以指定其他工作人員為定密責任人, 並明確相應的定密權限”。該條文雖然給定密責任人的確定提供一定的法律依據, 但是在實踐中依然存在: (1) 定密主體寬泛、責任不明確、程序不規範、定密責任意識薄弱、定密隨意等問題。因為定密工作具有科學性、專業性, 不應在行政任命體制下隨意產生, 並非任何人都具有相應的定密專業水平, 對定密責任人的要求應該很全面, 其應具有綜合能力。任命非專業人員定密, 往往導致定密工作的質量不高, 國家秘密的數量過多。 (2) 國家秘密與機關工作秘密、國企的商業秘密混淆不清。《廣州市保守工作秘密規定》中規定:“工作秘密是指在各級政府及其行政管理部門的公務活動和內部管理中, 不屬于國家秘密而又不宜對外公開的, 依照規定程序確定並在一定時間內只限于一定範圍人員知悉的事項”。但在實踐中, 三者大多以公開後是否危及國家安全和利益為區分依據, 自由裁量成分過多, 秘密性質難以界定。政府數據開放工作中, 目前還存在著多頭管理、實施主體不一、權責不明等問題, 普遍將政府數據按開放屬性劃分為“無條件開放、有條件開放和不予開放”三類, 對于不予開放的數據的界定一般遵循“法律法規或黨中央、國務院政策依據” (比如:《湖北省政務信息資源共享暫行辦法》 (鄂政發[2017]39號) 第八條第一款) , 但此類條款過于抽象, 致使實踐部門無法據此準確定密。另外, 政府數據是沒有經過加工的原始數據, 開放後經過加工關聯是否會產生國家秘密的預先評判及風險評估更加困難, 涉及數據挖掘、情報意識、風險感知等諸多能力, 這也為精準定密提出了極大的挑戰。

　　政府工作人員因主觀故意或過失, 引發洩密的情況在實踐中時有發生。究其原因, 包括: (1) 在保密審查方面, 人員分工不明確、責任不落實、把關不嚴格、審查不全面, 導致文件資料的涉密性質和密級標志漏審澳門尼斯人遊戲電玩網站、錯審。 (2) 在定密監督方面, 《國家秘密定密管理暫行規定》第七章第三十八條規定:“機關、單位應當定期對本機關、本單位定密以及定密責任人履行職責、定密授權等定密制度落實情況進行檢查, 對發現的問題及時糾正。”該條文因缺乏實際操作性難以保證監督的及時、針對澳門尼斯人遊戲電玩網站、有效。為了使政府工作人員洩密事件更具有總結性與借鑑意義, 筆者對武漢市國家保密局官網提供的12個洩密案例進行篩選整理, 制作了表4。

　　表4中的典型洩密案例, 歸納起來主要包括三大類型: (1) 國家秘密載體保護不善; (2) 工作之外私人生活交往中造成的洩密; (3) 秘密安全保護系統被不法侵入。這些洩密方式也常出現于政府數據開放工作中。如第8項, 工作人員極有可能疏忽標注文件的密級, 直接發布至政府數據開放平台上。

　　國家秘密保護和政府數據開放是一個問題的兩個方面, 兩者都是現代民主社會的重要組成部分。如果某項政府數據屬于“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”, 那麼行政機關既不能以涉及國家秘密為由拒絕開放, 從而侵犯公民的知情權, 也不能侵犯個人與社會機構開發利用政府數據的權利。同時, 也不能玩忽職守、不作為, 導致國家秘密不按正當程序進行定密、保密。保密審查標準的模糊在實踐中常常造成“突擊定密”情形的發生。例如外交部以“國家秘密”為由不公開“三公費用”;29歲縣長的個人簡歷被視為“國家秘密”而不向外界公布等, 國家秘密儼然成了政府信息公開的擋箭牌。有學者認為, 對于事先沒有確定密級, 在請求公開政府信息時才補訂密級的, 不得作為國家秘密對待。總之, 數據開放與數據安全, 作為數據法理學上一對矛盾的聚焦點, 兩者辯證統一, 相互制約, 實踐中確實是一個難以把握的關鍵難題。根據對全國60個政府部門政府數據資源共享開放政策與法規的調研發現, 大多將“數據提供部門”作為數據內容保密審查的單位, 此做法極易造成保密審查標準的不一致, 同時也會無形中給數據提供部門增加壓力, 致使其擔心洩密而不願開放。

　　隨著各個行業領域積極探索和布局大數據應用, “互聯網+政務”已經成為大數據時代行政機關的必然選擇。政府數據開放的核心問題是在數據開放與數據安全之間尋求平衡, 非法和不當的開放會給國家安全和政治穩定造成威脅。政府數據開放應以“需求導向、統籌規劃、統一標準、確保安全”為原則, 以提高數據質量、促進共享協同為重點, 鼓勵社會深度挖掘和增值利用, 引導多元化數據融合創新。

　　定密制度是解決數據開放與數據安全這一難題的前提與關鍵。 (1) 在定密責任人方面, 可以借鑑美國的經驗。在美國, 只有原始定密官 (Original Classification Authority, OCA) 才擁有國家秘密信息的權力。關于《國家安全涉密信息》 (Classified National Security Information) 的總統行政令明確規定只有三類人擁有原始定密權, 歷屆美國總統令對原始定密權的授予也都做出了嚴格的限制性規定, 並要求每一份定密文件都必須標識定密官員的名字、職位或個人編碼。美國國家信息安全監督署 (Information Security Oversight Office) 又明確規定標識國家秘密的詳細步驟和內容。可見, 美國是通過原始定密官的設置與授權, 加重了定密官員的責任, 從而有效地防止了定密權的濫用。 (2) 在與工作秘密界限不清方面, 主要原因在于缺乏司法機關的制約而導致行政機關的自由裁量權過大。例如對于涉及國家秘密的信息公開訴訟, 法院往往怠于受理, 甚至拒絕接收起訴狀及證據材料。又如在司法實踐中, 只要行政機關的決定比較特定並且沒有欺詐的證據, 對于國家安全類的例外, 法院往往以簡易程序作出維持行政機關決定的判決, 不進行詳細的審理。因此, 筆者認為司法機關應加強審查, 防止工作秘密被誤定為國家秘密。 (3) 在與國有企業商業秘密混淆方面, 應遵循三個原則:配合比例原則、區別對待原則和靈活轉換原則國內一卡二卡三2020視頻。一是考慮國家秘密的保護成本, 堅持以商業秘密保護為主流, 以國家秘密保護為特例;二是對核心國家秘密堅持絕對保護, 對一般商業秘密實行相對的經營管理保護;三是在經濟形勢與商業環境的發展變化下, 兩種保密機制應適宜性發生變動。目前, 政府數據開放工作機構大多隸屬于經信委, 也有一些已獨立設置了“大數據資源管理局”等機構, 這些機構都缺乏完善的定密制度, 可以通過與保密工作部門建立協同聯辦機制, 加強保密業務培訓, 共同推進數據開放過程中關于國家秘密的認定。

　　國家秘密的定密程序中, 涉及三類工作人員是:承辦人、審核人和審批人。承辦人負責最初的擬定密級和制作原始載體, 審核人負責對承辦人擬定的密級、保密期限或者對密級、保密期限新做出的調整, 或解密的決定是否準確、是否符合保密範圍的規定等進行審查, 審批人負責審批本單位擬定和核準的國家秘密事項國內一卡二卡三2020視頻、密級、保密期限和知悉範圍。對該三類工作人員的監督主要體現在4個方面:流轉管理、發布管理、歸檔管理國內一卡二卡三2020視頻、組織協調。在公文流轉過程中要明確職責分工, 實現權責明確的階段化管理;發布是保密審查工作的最後環節和最後關口, 必須由單位負責人審核批準;收集到的數據檔案要定期移交, 集中管理, 禁止擅自歸檔;保密工作人員要和單位內部各部門之間協調, 與上級主管單位、保密行政管理部門之間協調, 與第三方機構或個人直接協調。對該三類工作人員的評價機制包括兩個維度:即在單位外部, 第三方機構或個人可以通過舉報、質疑、行政復議、行政訴訟等方式對這些工作人員進行監督。在單位內部, 可以引入績效考核的方式, 來調動其工作積極性。政府數據開放工作中, 涉及的人員及工作流程基本上與上述保持一致, 要加強政府數據從採集、共享到開放全過程的安全保障工作, 可以利用身份認證、存取訪問控制等機制保障人員的安全, 通過建立數據提供方、政府部門、數據使用方共同參與的聯席協商解決模式 (比如:湖北省的“互聯網+行動”聯席會議) , 簽訂共享安全保密協議, 明確國家秘密保護中利益相關者的權責。

　　美國歷屆總統行政令的內容具有較強的動態性, 也推動了保密管理政策的變革, 比如奧巴馬《13526號總統令》中, 在第一章原始定密中增加了“基礎定密指南重新評估” (Sec.1.9.Fundamental Classification Guidance Review) 條款, 通過建立保密審查制度來推進定密和解密程序和標準的適時調整與變革。確定保密審查標準通常應考慮3個要素:事項要素、定性要素和時間要素。這三種要素分別包括行政事務的種類國內一卡二卡三2020視頻、個別具體判定障礙、期限經過等因素。在確定具體的國家秘密範圍方面, 中國和外國都採取了否定式列舉的方法, 進行反面排除。 (1) 否定式列舉對于不應開放的列舉更加明確、具體, 而對于應當開放的部分, 秉承如無例外皆應開放的原則, 這給實踐中的數據開放帶來了極大的便利。筆者對比了中國和俄羅斯對國家秘密的否定式列舉規定, 並制作了表5。從表5可知, 俄羅斯對于國家秘密的否定式列舉相對中國更加細致, 我國在未來的保密審查標準的制定中, 應該利用否定式列舉的方法和思維作為導向, 進一步細化到具體的事項。 (2) 國家秘密數據在實踐中往往和普通公開的數據相交叉澳門尼斯人遊戲電玩網站。日本《情報公開法》第六條規定:“被請求公開的行政文件中記錄有不公開信息時, 記錄有該不公開信息的部分容易被區分和除去的, 行政機關的首長應將已除去該部門內容後的其他部分向公開請求人公開。”該條文所闡述的可分割性原則 (也稱可區分性原則) 可以廣泛用于政府數據開放的工作中, 但如果分割後的剩餘數據本身無價值, 或對申請人不再具有利益性, 出于行政效能的角度考慮, 該數據可以被免于開放。政府數據開放工作機構可以建立脫敏機制來處理可分割數據的開放問題, 通過建立重新評估機制對保密審查標準予以動態調整, 不斷順應時代對數據開放工作的新要求。

　　馬克思說“人的本質在其現實性上是一切社會關系的總和”。在大數據時代, 人的本質亦是動態數據關系的總和, 只有將數據共享開放出來, 才能將其進一步整合勾連出數據關系網, 使數據資源的價值真正與人的幸福關聯。本文首先根據國家秘密的特征及國家秘密保護的相關文件與規定, 進一步細化了國家秘密的認定指標。然後對當前較為成熟的6個政府數據開放平台進行調研, 歸納出目前數據開放工作中國家秘密洩露的風險點, 並提出具有針對性的解決策略和建議。但目前存在的問題仍有很多, 正如週慶山教授所述:“當前政府的信息主管部門設置闕如, 實施細則不統一, 審查標準和程序模糊不清, 救濟保障制度不到位, 政府機關在同時擔任信息生產者、信息保密裁判者以及信息發布者三重角色的狀況下, 難以保證信息最大限度公開的同時, 其信息適時、準確、安全公開的正面價值得到最佳體現。”隨著數據開放實踐的日漸深入, 關于國家秘密的邊界與防範顯得愈加重要, 希冀本研究能為政府數據開放中國家秘密保護的後續研究與實踐有所啟迪。